Mit der 11. GWB-Novelle im Jahr 2023 hat der Gesetzgeber dem Bundeskartellamt ein Instrument an die Hand gegeben, das lange gefehlt hat: Nach Sektoruntersuchungen kann die Behörde nun selbst eingreifen, bis hin zu strukturellen Maßnahmen. Bislang wird das Instrument nur begrenzt angewandt.
Was hat sich geändert?
Der neue § 32f GWB ermöglicht es dem Bundeskartellamt seither, erhebliche und dauerhafte Störungen des Wettbewerbs auch ohne nachgewiesenen Rechtsverstoß anzugehen. Dies markiert regulatorisch einen Paradigmenwechsel. Seither ist es möglich, auch ohne klassischen Kartellrechtsverstoß auf strukturelle Wettbewerbsprobleme zu reagieren – etwa indem neuen Wettbewerbern der Marktzugang erleichtert, stillschweigende Abstimmungen großer Anbieter direkt angegangen oder marktmächtige Unternehmen als äußerstes Mittel entflochten werden.
Beachtliche Bilanz im Vereinigten Königreich
Die Möglichkeiten dieses Instruments sind gewaltig – was die damalige Competition Commission (CC) im Vereinigten Königreich seit Ende der 2000er Jahre eindrucksvoll demonstrierte. Sie ordnete wiederholt strukturelle Maßnahmen in Folge von Sektoruntersuchungen an, um verfestigte Marktstrukturen aufzubrechen: So verpflichtete sie den Flughafenbetreiber BAA zum Verkauf mehrerer Flughäfen, ließ im Zementsektor ein Zementwerk an einen neuen Wettbewerber veräußern und erzwang im Markt für gemahlene Hochofenschlacke sowohl die Veräußerung eines Werks als auch die Belieferung des neuen Eigentümers mit dem erforderlichen Vorprodukt.
Die heutige Competition and Markets Authority (CMA) knüpft an diese Praxis zwar nicht mit derselben Konsequenz an. Gleichwohl setzt auch sie Folgemaßnahmen von Sektoruntersuchungen weiterhin ein, um auf strukturelle Wettbewerbsprobleme zu reagieren. Beispiele reichen von Eingriffen in den britischen Energiemarkt mit Maßnahmen zur Erleichterung von Anbieterwechseln und Preistransparenz, bis hin zu Maßnahmen im Privatkundengeschäft von Banken (Retail Banking), bei denen Banken unter anderem verpflichtet wurden, Kundinnen und Kunden über Überziehungsgebühren per App zu informieren. Daneben griff die CMA auch bei Bestattungen ein und verpflichtete Unternehmen zu einem Bündel verbindlicher Transparenz- und Verhaltenspflichten in einem Markt, in dem die Nachfrage aufgrund der besonderen Umstände nur eingeschränkt preissensibel und ökonomisch-rational reagieren kann.
Die britische Praxis zeigt damit, dass Marktuntersuchungen weit über eine reine Marktanalyse hinausgehen und Folgemaßnahmen flexible Instrumente zur nachhaltigen Gestaltung von Wettbewerbsstrukturen sein können.
Bisherige Bilanz in Deutschland ernüchternd
Die Bilanz in Deutschland fällt dagegen bisher ernüchternd aus. Seit Inkrafttreten der GWB-Novelle wurden lediglich sechs Sektoruntersuchungen abgeschlossen (Scoring beim Online-Shopping, E-Ladeinfrastruktur, Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel, Erfassung von Siedlungsabfällen und Hohlglas, Messenger-Dienste sowie Online-Werbung). Schwerer wiegt jedoch, dass bislang nur zwei dieser Verfahren überhaupt zu Folgemaßnahmen auf Grundlage des neuen Instruments geführt haben; von echten Eingriffen kann allerdings kaum die Rede sein.
Im Nachgang zur Sektoruntersuchung „Siedlungsabfälle und Hohlglas“ prüft das Bundeskartellamt, ob die Voraussetzungen nach § 32f Abs. 2 GWB vorliegen, um ein Unternehmen zu verpflichten, Zusammenschlüsse auch unterhalb der üblichen Schwellen anzumelden. Damit soll die weitere Expansion der Rethmann-Gruppe (Remondis) stärker kartellrechtlich geprüft werden. Wer erwartet hatte, das neue Instrument würde zum Aufbrechen von Marktmacht eingesetzt, sieht sich enttäuscht.
Der zweite Fall war etwas ambitionierter: Aufgrund der Ergebnisse der Sektoruntersuchung „Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel“ sah das Bundeskartellamt Anhaltspunkte für eine erhebliche Wettbewerbsstörung und eröffnete im März 2025 ein Verfahren, um insbesondere die Rolle von Preisnotierungen in den Blick zu nehmen. Dieses Verfahren kann derzeit jedoch “nur sehr eingeschränkt weiterbetrieben werden, da das OLG Düsseldorf in einem Eilverfahren noch über Einsprüche vom Juli 2025 gegen Auskunftsbeschlüsse des Amtes entscheiden muss.”6
Die eigentlichen Baustellen bleiben unbearbeitet
Ohne die Relevanz der untersuchten Märkte in Abrede zu stellen, wirkt die Marktauswahl des Bundeskartellamts dennoch sehr selektiv. Während das Kartellamt Siedlungsabfälle und Hohlglas analysiert, bleiben besonders hochkonzentrierte und für Verbraucherinnen und Verbraucher unmittelbar relevante Märkte weitgehend unangetastet.
Dazu zählen insbesondere der Lebensmittel-Einzelhandel und die zugehörigen Agrarlieferketten, deren letzte Sektoruntersuchung bereits zwölf Jahre zurückliegt. Dass hier weiterhin erheblicher Untersuchungs- und Handlungsbedarf besteht, zeigt unsere aktuelle Studie in Zusammenarbeit mit Misereor. Darin beschreiben wir eine fortschreitende Konzentration auf mehreren Stufen der Lebensmittellieferketten, von Saatgut, Düngemitteln und Landmaschinen über die Verarbeitung bis hin zum Lebensmitteleinzelhandel. Dort kontrollieren die vier größten Handelsgruppen Edeka, Rewe, Schwarz Gruppe und Aldi inzwischen mehr als 87 Prozent des deutschen Marktes. Dies führt zu einer wachsenden Abhängigkeit landwirtschaftlicher Betriebe, einer sinkenden Verhandlungsmacht kleinerer Lieferanten, unfairen Handelspraktiken sowie höheren Preisaufschlägen für Verbraucherinnen und Verbraucher.
Ähnliches gilt für zentrale Digitalmärkte. Gerade in den strategisch bedeutsamen Märkten für Cloud- und KI-Dienste drängt sich eine Sektoruntersuchung geradezu auf, während das Bundeskartellamt bislang untätig bleibt. Entsprechend haben die Nichtregierungsorganisation Foxglove und 13 weitere zivilgesellschaftliche Organisationen, darunter die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF), eine solche Untersuchung gefordert. Zur Begründung heißt es:
Ohne ein entschlossenes Eingreifen werden die großen Technologiekonzerne den entstehenden Markt für generative KI dominieren, da dieser auf Cloud-Computing-Diensten basiert, die sie bereits heute kontrollieren.
Fazit: Mehr Mut, mehr Wirkung
Gerade in derartigen Märkten mit strukturellen Wettbewerbsproblemen entfaltet § 32f GWB sein eigentliches Potenzial. Er ermöglicht es, nicht nur Wettbewerbsprobleme zu diagnostizieren, sondern ihnen auch mit Zugangsverpflichtungen, Verhaltensauflagen oder, als äußerstes Mittel, Entflechtungen zu begegnen. Voraussetzung ist allerdings, dass das Instrument nicht nur auf dem Papier existiert, sondern auch tatsächlich genutzt wird.
Das Bundeskartellamt verfügt seit 2023 über Befugnisse, die noch vor wenigen Jahren undenkbar gewesen wären. Bislang behandelt es sie jedoch eher als theoretisches Reserveinstrument denn als zentrales wettbewerbspolitisches Werkzeug. Die Erfahrungen aus dem Vereinigten Königreich zeigen, dass wirksamer Wettbewerb nicht allein durch Analyse und Empfehlungen entsteht, sondern durch den entschlossenen Einsatz regulatorischer Eingriffsbefugnisse.
Foto:
